„Operationalization of the Pact“: Niger, Libyen, Marokko, Tunesien

Bisher unveröffentlichte Dokumente der EU-Kommission ermöglichen Einblicke in die Hintergrundaktivitäten der EU gegenüber Libyen, Marokko, Niger und Tunesien

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Libyen // Marokko // Niger // Tunesien

Vor gut einem Jahr, am 23.09.20, hat der Europäische Rat seinen „New Pact on Migration and Asylum“ verabschiedet. Dieser Pakt sollte auf drei „Stockwerken“ verfolgt werden:

  • das Grundgeschoss sollte die Zusammenarbeit mit Drittstaaten sein, um die Externalisierung des Grenzregimes voranzutreiben. Die Kommission sprach davon, dass durch die Migrationspartnerschaften eine „Win-Win-Situation“ entstehen sollte – ganz ungeachtet der Tatsache, dass noch kein Land außerhalb Europas von solch einer Partnerschaft je hätte Gewinn ziehen können und dass das Gros der geflüchteten Menschen schon immer in den benachbarten Regionen des Globalen Südens Aufnahme gefunden hat;
  • das Mittelgeschoss betraf die Sicherung der Außengrenzen: hier ging es um Frontex, Hot Spots und Rückschiebemechanismen;
  • das Obergeschoss schließlich sollte die Lastenverteilung zwischen den EU-Mitgliedsländern regeln, um die Überlastung der Erstaufnahmeländer zu verringern.

Zu diesem New Pact gibt eine große Zahl kritischer Stellungnahmen. Eine gute Übersicht hat Christopher Hein für die Böll-Stiftung geschrieben.

Das Obergeschoss des New Pacts, die Zusammenarbeit innerhalb Europas, wird durch Unstimmigkeit unter den Mitgliedstaaten nach wie vor blockiert. Darunter leidet auch die Implementierung des Mittelgeschosses: Es gibt keine „sauberen“ Durchsetzungsformen, sondern in einem unübersichtlichen und deshalb auch schlecht kontrollierbaren Prozess werden die Hot Spots in Griechenland und Italien perfektioniert, Frontex erweitert seine Kompetenzen und seinen Technologiepark, das Border Business floriert, Pushbacks an den Grenzen sind zur neuen Norm geworden. Aber gerade diese Unbestimmtheit und Gesetzlosigkeit ist ja seit 2017 ein Charakteristikum der europäischen Flüchtlingspolitik.

Worauf sich alle Mitgliedsstaaten einigen können, ist das Grundgeschoss: das „Problem“ von Migration und Flucht auf Drittstaaten abzuwälzen:

Aus dem Report des Rats vom 24.05.2021, der die Fortschritte bei der Realisierung des New Pact beschreibt, wird deutlich, dass die große Mehrheit der Mitgliedstaaten [die Drittstaatenlösung] unterstützt. Das dänische Parlament verabschiedete ein Gesetz zur Durchführung des Asylprozesses in Drittstaaten. Bei der Diplomatie mit Libyen ging es unter anderem um die Unterbrechung des „Flüchtlingsstroms“. Zunächst werden 44 Millionen Euro aus dem Nothilfefonds für Afrika für das Grenz- und Migrationsmanagement in Libyen ausgegeben. Italien finanziert weiterhin Schiffe und Ausrüstung für die sogenannte Libysche Küstenwache. Auf dem externen Aktionsfeld hat es trotz aller Unstimmigkeiten reale „Fortschritte“ gegeben.

Im Juli 2021 hat die Kommission die diplomatischen Prozesse in Bezug auf afrikanische Staaten in einem Dokument beschrieben. Es geht dabei um mehrere sich überschneidende Ebenen, die zudem durch bilaterale Abkommen ergänzt werden:

  • Seit 2007 gibt es den Africa-EU Migration and Mobility Process, der auf einem EU-Afrika-Gipfel in Lissabon etabliert wurde;
  • seit einer EU Afrikanischen Ministerkomferenz 2006 gibt es den Rabat-Prozess, der seit 2018 mit dem Joint Valletta Action Plan fusioniert wurde;
  • der Khartoum Prozess bezieht Inhalte des Valletta-Plans auf das Horn von Afrika;
  • zudem gibt es ein Valletta Summit Follow Up und
  • seit 2010 den AKP-EU-Migrationsdialog, basierend auf dem Abkommen von Cotonou aus dem Jahr 2000.

All diese Ebenen fließen zusammen in den Draft-Papieren des Dienstes der EU Kommission mit dem Titel Operationalization of the Pact – Action plans for strengthening comprehensive migration partnerships with priority countries of origin and transit.
Bislang war die Existenz eines solchen Plans für Afghanistan bekannt, wobei die Inhalte nicht öffentlich sind. Anders ist es mit den folgenden Papieren zu Niger, Libyen, Marokko und Tunesien.

Niger

Ein Operationalization-Plan für Niger aus dem September 2021 wurde von Statewatch veröffentlicht. Darin wird, angesichts der zunehmenden Unsicherheiten im Sahel, ein Schulterschluss von EUCAP Sahel Niger, EUBAM Libya und Frontex visualisiert. Dazu heißt es in dem Text:

The Commission intends to step up border management support at Libya’s Southern border, while in parallel strengthening cross-border cooperation between Libya and its bordering countries in the South, including Niger.

In this context and in line with Niger’s new Migration Action Plan, the EU will also aim to facilitate the conclusion of negotiations for working arrangements between EUCAP Sahel Niger and EUBAM Libya, on the one hand, and Frontex on the other. These working arrangements could help the Governments of Niger and Libya shore up border management at their mutual land border.

In light of the considerable deterioration of the security situation in the Sahel and political instability in neighbouring Chad, Mali and Libya, Niger remains a key partner in the Sahel in terms of addressing migration, notably as a transit country from West Africa towards Libya and Algeria, and further to the Mediterranean. The EU will seek to upgrade its close cooperation with Niger to address regional challenges related to migration and border management, such as migrant smuggling and trafficking in human beings.

Die diplomatischen Interventionen erfolgen auf mehreren Ebenen (S. 3 f.) unter Einbeziehung eines seit 2017 platzierten Frontex-Liaison-Offiziers.

Seit Anfang Oktober gibt es nun Draft-Papers zur Operationalisierng des Pakts auch für Libyen, Marokko und Tunesien. All diese Dokumente enthalten Anhänge über bestehende Kooperationen und bilaterale Initiativen, nur im Niger-Papier sind die Informationen über bilaterale Aktivitäten leer geblieben.

Libyen

Zu Libyen finden sich nach vielen Floskeln, die mit der tatsächlichen Situation im Land wenig zu tun haben, diese Vorhaben (S.2):

  • Finanzierung eines migration-management und Asylsystems (Asyl in Libyen?);
  • Stärkung der sog. libyschen Küstenwache, mehr Ausrüstung und Training;
  • Eine Team Europe Initiative auf der Zentralen Mittelmeerroute (TEI), wie von Frankreich und Italien im Oktober 2021 vorgeschlagen: gemeinsame Registrierung, Datenaustausch, Transfer von und zu Desimbarcation Points und in Detention Centres – und das heißt direkte Kooperation der EU bei der Internierung von Migrant*innen in den libyschen Lagern;
  • nach der Registrierung erfolgt die Rückschiebung, EU will aim to unblock voluntary return flights;
  • bezüglich der Grenze Niger-Libyen soll analog zu den Plänen für Niger ein funktionierendes Border-Management installiert werden:

The EU will work to enhance the capacity of the Libyan Border Guard to effectively control Libya’s southern land borders with Niger, Sudan, and Chad. The EU’s efforts will draw upon the capacity-building and operational support provided by EUBAM Libya and Frontex, including via a working arrangement that these two actors are about to conclude. Similar working arrangements are expected to be negotiated by EUCAP Sahel Niger and Frontex, providing a triangular framework for the EU to provide structured support to the Government of Libya and Niger for effective border management at their mutual border.

In den Anhängen findet sich die Liste der bestehenden Kooperationen unter dem New Pact (Annex 1). Sie ist mit Preisschildern versehen und enthält auch die Ausgaben des italienischen Innenministeriums im Rahmen des SIBMMIL Programms (Support to Integrated Border and Migration Management in Libya), insbesondere die Aufrüstung der libyschen Küstenwache betreffend. Annex 2 listet die bilateralen Programme von Mitgliedsstaaten auf, wobei neben der Stärkung der Küstenwache von Seiten Maltas der Aufbau von Reception facilities vorgesehen ist (S. 9) – also der Aufbau von Offshore-Zentren durch die Hintertür.

Marokko

Begrüßt wird in diesem Papier die „strategische Kooperation“ Marokkos mit Frontex, Europol und EASO, bevor das Papier auf S. 3 das Kernproblem anspricht: Die Rücknahme marokkanischer Migrant*innen, wobei die sich die EU im Gegenzug an der Rückschiebung subsaharischer Migrant*innen beteiligen würde (S. 3):

The EU stands ready to continue supporting voluntary returns from Morocco to the countries of origin, as well as the capacity of Moroccan institutions to sustainably reintegrate its own citizens after they are returned. To this end, technical assistance could be provided to allow for the establishment of respective government structures.

Die Return-Rate in 2020 betrug allerdings nur 8% (S. 13).

Tunesien

Auch das Tunesien-Papier betont die „irregular departures“. Hier heißt es:

The EU stands ready to reinforce practical co-operation with Tunisia on identification and documentation, and on improving conditions of returns and returnees. Tunisia should extend the acceptance of return charter flights from all requesting Member States and accept the return of third-country nationals who transited the country before entering the EU. As part of its efforts to improve migration governance, Tunisia should develop cooperation on readmission with African partners.

Die Return-Rate nach Tunesein wird mit 13% angegeben. In Bezug auf Frontex, auch in Hinsicht auf die von Frontex arrangierten Rückschiebungen, heisst es:

The EU will take any oppoertunity to clarify the role of Frontex and familiarize Tunisian authorities with the agency. (S. 3)

Wieder werden in den Anhängen die Millionen verteilt. Und Anhang 2 beschreibt recht detailliert die zahlreichen bilateralen Arrangements.

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