NGOs, Migration und Externalisierung in Libyen

Paolo Cuttitta, ist Marie Skłodowska-Curie Research Fellow am IDPS, Université Sorbonne Paris Nord. Zuvor arbeitete er an der Vrije Universiteit Amsterdam und der Università di Palermo. Seine jüngsten Publikationen befassen sich mit der Grenzarbeit von NGOs/CSOs in Tunesien und Ägypten sowie mit Grenztodesfällen.

In diesen Feldforschungsnotizen für das Projekt ‚Liborg‘ reflektiert der Autor über die Arbeit von humanitären NGOs in Libyen. In welchem Verhältnis stehen Hilfsorganisationen und EU-Externalisierung der Migrationskontrolle? Welche Rolle spielt die libysche Zivilgesellschaft?

Internationale und lokale NGOs in Libyen

Vor der Revolution im Jahr 2011 gab es in Libyen keine unabhängig organisierte Zivilgesellschaft. Die wenigen vermeintlichen NGOs waren in der Tat unmittelbar vom Gaddafi-Regime gesteuert. Nur eine davon – die IOPCR (International Organization for Peace, Care and Relief) – war auch im Bereich Migration tätig. Internationale Nichtregierungsorganisationen (I-NGOs) waren ebenfalls grundsätzlich unerwünscht. Erst 2009 durfte der Italienische Flüchtlingsrat CIR, als einzige ausländische migrationsbezogene NGO, eine eigene Vertretung in Tripolis eröffnen und an einem vom UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees) geführten Projekt, dem Monitoring der Situation in einigen libyschen Lagern sowie bei der Versorgung der dort inhaftierten Migrant*innen, mitwirken.

Seit 2011 hat sich der libysche Kontext radikal verändert. In den letzten zehn Jahren waren - allein in migrationsbezogenen Projekten - ca. zwanzig größere und kleinere I-NGOs tätig. Oft arbeiten sie im Auftrag von internationalen Organisationen (IOs) wie dem UNHCR oder leiten ihre eigenen, von Einzelregierungen bzw. der EU geförderten Projekte. Mit der Verschärfung der politischen Situation im Jahr 2014 sahen sich die Libyen-Vertretungen der I-NGOs gezwungen, ihren Sitz nach Tunis zu verlegen. Die Fernkoordination ist eines der vielen Probleme, die die Durchführung von Projekten im Bürgerkriegsland Libyen erschwert, und einer der Gründe, weswegen einige I-NGOs die lokalen NGOs mit der Projektimplementierung beauftragen.

Unterdessen sind in Libyen ein paar hundert libysche NGOs in verschiedenen Bereichen einschließlich Migration tätig. Offiziell sind rund 5.000 NGOs registriert, die meisten sind jedoch inaktiv. Viele kleinere NGOs arbeiten auf freiwilliger Basis, mit keiner bis geringer Unterstützung von Gebern. Andere sind meist als Implementierungspartner von IOs und I-NGOs tätig und leben von deren Aufträgen. Einige sind rasch zu Großbetrieben gewachsen. Zum Beispiel sei der wichtigste Partner der International Organization for Migration (IOM) – laut Vertreter*innen von anderen NGOs – „kein authentischer Ausdruck der Zivilgesellschaft“, sondern „ein Unternehmen“, das „zu allem bereit“ ist.

Die Geberlandschaft

Gefördert werden Projekte von verschiedenen überstaatlichen bzw. staatlichen Akteuren wie der EU und unterschiedlichen nationalen, meist europäischen Agenturen für internationale Zusammenarbeit und Entwicklung. In den letzten Jahren hat insbesondere der 2015 eingerichtete EUTF(Nothilfe-Treuhandfonds zur Unterstützung der Stabilität und zur Bekämpfung der Ursachen von irregulärer Migration und Vertreibungen in Afrika) für eine deutliche Erhöhung der bereitgestellten Fördermittel gesorgt, wobei Deutschland und Italien die wichtigsten EUTF-Geberländer sind. Von den EUTF-Mitteln für Libyen (bislang insgesamt 309 Mio. Euro für 13 Projekte) erhalten IOs den Löwenanteil: vor allem die IOM, die seit 2017 80 Mio. Euro bekommen hat, und der UNHCR (13 Mio. Euro pro Jahr); in geringerem Maße auch andere UN-Agenturen wie etwa UNDP und UNICEF sowie staatliche Agenturen für internationale Zusammenarbeit wie die deutsche GIZ und die italienische AICS. I-NGOs bekommen nur sehr begrenzt, libysche NGOs gar keine direkte Förderung aus dem EUTF; meist werden ihnen von den oben genannten Akteuren bestimmte Implementierungsaufgaben übertragen. Neben der EU, die auch durch die Generaldirektion der Europäischen Kommission für Katastrophenschutz und humanitäre Hilfe (DG-ECHO) Projekte finanziert, fördern europäische und außereuropäische Einzelstaaten weitere migrationsbezogene Projekte in Libyen.

Mit der einzigen Ausnahme von MSF(Ärzte ohne Grenzen), deren Projekte nur durch Privatspenden ermöglicht werden, werden alle I-NGOs, die im Bereich Migration in Libyen tätig sind, direkt bzw. indirekt durch Regierungsgelder (von Staaten, von der EU usw.) gefördert. Daraus stellt sich die Frage nach dem Verhältnis zwischen humanitärem und externalisiertem Raum.

Humanitärer Raum und externalisierter Raum

Mit ‚humanitärem Raum‘ wird jener physische und relationale Raum bezeichnet, in dem bestimmte Voraussetzungen für den humanitären Einsatz erfüllt werden, etwa die Sicherheit (sowohl für die Helfer*innen als auch für die Zielpersonen und -gruppen) sowie die Beachtung der humanitären Grundsätze (vom do-no-harm-Prinzip über die Beachtung der Grundrechte aller beteiligten Akteure bis hin zum Prinzip der Unabhängigkeit von den politischen Agenden dritter Akteure). Allerdings ist die Arbeit von NGOs meist in beträchtlichem Maße sowohl von den politischen Interessen der Geber als auch von der Kooperationsbereitschaft der Behörden des Gastgeberlandes abhängig. Der Mythos des unpolitischen humanitären Engagements ist eben nur ein Mythos.

Dabei haben Geberländer in Libyen ein primäres migrationspolitisches Ziel: zu vermeiden, dass Menschen die unerlaubte Überfahrt nach Europa antreten. So sind die EU und ihre Mitgliedstaaten seit zwei Jahrzenten damit beschäftigt, in Libyen einen externalisierten Raum der Migrationskontrolle zu schaffen. Unter ‚externalisiertem Raum‘ versteht man jenen physischen und relationalen Raum, der durch migrationspolitisch relevante Projekte und Kooperationen entsteht, die von bestimmten staatlichen bzw. überstaatlichen Akteuren gefördert und unterstützt bzw. unmittelbar durchgeführt werden, und deren Wirkungen sich außerhalb der jeweiligen Territorialgebiete (in internationalen Gewässern bzw. innerhalb von Drittstaaten) entfalten.

Die Frage lautet also: Inwiefern fügt sich der humanitäre in die Konturen des externalisierten Raums? Inwieweit folgt die humanitäre Hilfe durch NGOs denselben Grundsätzen, die auch die europäischen migrationspolitischen Interessen steuern?

Italienische Projekte im Zwielicht

Beispielhaft für die Vermischung von humanitärem und externalisiertem Raum ist eine Reihe von Projekten für Migrant*innen in libyschen Auffanglagern, die von der italienischen Gentiloni-Regierung gefördert und im Zeitraum von 2018 bis 2020 implementiert wurde. Während Rom Abkommen mit libyschen Milizen schloss und den Angriff auf zivile Rettungsorganisationen im Mittelmeer startete, blieb der Aufruf, die Ausschreibungen der AICS als Protest gegen die italienische Externalisierungspolitik zu boykottieren, von zehn italienischen NGOs ungehört.

Medienberichte im April und September 2019 zeigten, wie das Geld der italienischen Steuerzahler*innen letztendlich die Taschen libyscher Lagerwächter füllte: Hygiene-Kits etwa, die an inhaftierte Migrant*innen hätten kostenlos verteilt werden sollen, wurden vom Lagerpersonal an Dritte weiterverkauft.

Darüber hinaus waren italienische NGOs an Aktivitäten wie der Errichtung von Zäunen und Toren beteiligt, die keineswegs humanitären Charakter besitzen. Laut Vertreter*innen anderer I-NGOs haben einige italienische Hilfsorganisationen nicht nur „mangelhafte Einhaltung der humanitären Grundsätze“ gezeigt, sondern auch „ungenügende Bereitschaft, ihre Aktivitäten mit den anderen Akteuren im Feld zu koordinieren“. Eine italienische NGO „gab sich nicht einmal die Mühe, uns zu benachrichtigen, als sie das Projekt abschlossen und weggingen“, klagten Vertreter*innen einer Hilfsorganisation, die im selben Lager tätig waren. Auch dem Libya I-NGO Forum – dem Bund der internationalen Hilfsorganisationen, der die Interessen der Mitglieder gegenüber Gebern, IOs und lokalen Behörden vertritt – wollten sich zwei der italienischen Hilfsorganisationen, als einzige unter den in Libyen tätigen I-NGOs, nicht anschließen.

Gewissensfragen

Meist beschränken sich Projekte für Migrant*innen in Libyen lediglich auf lebenserhaltende Maßnahmen, wie etwa die Gesundheitsversorgung und Verteilung sogenannter non-food-Produkte. Asylsuchende außerhalb der Lager erhalten unter Umständen auch Bargeldauszahlungen. Maßnahmen für die Selbstbestimmung von Migrant*innen sind selbst im Beratungsbereich rar. Migrant*innen werden zwar über die Möglichkeit informiert, einen Asylantrag beim UNHCR zu stellen, was allerdings nur Staatsbürger*innen aus neun Ländern tun dürfen, bzw. Unterstützung für die Repatriierung beim IOM zu beantragen. Dabei handelt es sich jedoch um Initiativen, die als Bestandteil der europäischen Externalisierungsstrategie eingestuft werden können. Dies gilt ganz bestimmt für die IOM-Projekte für die 'unterstützte freiwillige Rückkehr‘, die in die Erhöhung der geographischen Entfernung zwischen Migrant*innen und Europa resultieren, wohl aber auch für die Externalisierung des Asyls, deren langfristiges Ziel es ist, Geflüchteten das Recht zu verweigern, einen Asylantrag in Europa zu stellen, und sie zu zwingen, in EU-Nachbarländern Schutz zu suchen.

Rechtsberatung und -beistand werden grundsätzlich nicht angeboten. Nicht nur haben „98% der inhaftierten Migrant*innen nie einen Anwalt gesehen“, so die Vertreterin einer UN-Agentur, sondern alle, einschließlich der Nicht-Inhaftierten, haben kaum Chancen, ihre Grundrechte geltend zu machen. Das ist kaum verwunderlich, in einem Land, in dem die verschiedenen Machthaber jegliche humanitäre Projekte für Migrant*innen systematisch zu behindern versuchen: Migrant*innen werden ja nur als Menschen zweiter Klasse betrachtet, die zur Ausbeutung da sind, und internationale Zusammenarbeit soll eher die Libyer*innen unterstützen.

Selbst im Gesundheitsbereich wird die Arbeit der I-NGOs massiv eingeschränkt. Erstens haben Hilfsorganisationen nur zu den offiziellen Haftlagern Zugang. In den anderen zwei Lagertypen – inoffizielle Haftlager und Untersuchungslager – dürfen sie nicht arbeiten. Zweitens wird einigen medizinischen NGOs, die im Auftrag von IOs arbeiten, kein uneingeschränkter Zugang zu offiziellen Lagern gestattet, was sich zum Beispiel auf die Ausbreitung von Tuberkulose-Epidemien auswirkte und bereits Dutzende Tote zur Folge hatte.

Dies sagt einiges über die Rolle von Lagerleitern, die auch oft Milizen sind, bei der Einschrumpfung des humanitären Raums aus. Bemerkenswert dabei ist, dass diese sowie weitere informelle Akteure (lokale Stämme, Schmuggler usw.) auch bei der Ausweitung des externalisierten Raums eine Rolle spielen: mit ihnen schließt Europa mehr oder weniger offizielle Abkommen zur Eindämmung der unerwünschten Mobilität.

Aufgrund der Einschränkung des humanitären Raumes weigern sich Hilfsorganisationen unterschiedlicher Größe und Gesinnung (u. a. ACTED, Intersos und ICRC) in Lagern zu arbeiten: es sei „eine Gewissensfrage“. Aus demselben Grund haben auch Geber wie der britische DFID ihre Projekte in libyschen Lagern eingestellt.

Im Allgemeinen verschiebt sich der Fokus der Geber langsam von Haftlagern auf urbane Zusammenhänge, was auch auf den Druck der NGOs zurückzuführen ist. Letztendlich lebt die überwältigende Mehrheit der undokumentierten Migrant*innen in Libyen außerhalb der Lager, wobei viele Menschen Ausbeutung, Gewalt und Missbrauch auch außerhalb der Haft im selben Maße wie in der Haft ausgesetzt sind.

Zeitgleich klagten I-NGOs sowie einige aufgeklärtere Kooperationsagenturen seit Jahren über die überdimensionierte Rolle, die politische Entscheidungsträger*innen der Situation in den Hafteinrichtungen für Migrant*innen in der Planung der humanitären Hilfe zuschreiben. Diese sind besonders geeignet, von Medien und politischen Akteuren zu entgegengesetzten Zwecken skandalisiert zu werden. Der Verweis auf die menschenunwürdigen Bedingungen in den Lagern wird sowohl genutzt, um die Politik der Externalisierung anzuprangern, weil die menschenunwürdigen Bedingungen das Resultat dieser Politik sind, als auch um sie zu stärken, weil diese Bedingungen humanitäre Hilfe erfordern, die dann die externalisierten Praktiken legitimiert. Dies hat für lange Zeit ausgeblendet, wie in ‚Freiheit‘ lebende Migrant*innen systematisch ausgebeutet, misshandelt, erpresst, aus dem Wohnungsmarkt ausgeschlossen, entführt , zwangsweise in Milizen eingezogen werden usw. Es gibt sogar Menschen, die sich kurz nach der Befreiung aus einem Haftlager wieder inhaftieren haben lassen, weil sie das Leben in urbanen Zusammenhängen als noch gefährlicher wahrnehmen.

Ähnliche Gewissensfragen, wie diejenigen, mit denen prinzipientreue I-NGOs in Migrant*innenlagern konfrontiert sind, stellen sich jedoch auch außerhalb der Hafteinrichtungen. Etliche Projekte geben Anlass zu Bedenken, weil sie Bestandteil von Maßnahmen sind, die nicht nur auf humanitäre Hilfe, sondern auch auf die allgemeine Stabilisierung der libyschen Institutionen – etwa des Gesundheitssystems – abzielen.

Somit unterstützen etliche I-NGOs in erster Linie die libyschen Institutionen – was nicht unter ihr humanitäres Mandat fällt - und nur indirekt die migrantische sowie einheimische Bevölkerung. Das ist zum Beispiel bei einigen EUTF-Projekten der Fall. Der EU-Fonds ist beispielhaft für das oft problematische Verhältnis zwischen humanitärer Hilfe und Entwicklungshilfe.

Darüber hinaus unterstützen andere EUTF-Aktionen das libysche Grenzmanagement, was den EU-Fonds bei vielen I-NGOs besonders unbeliebt macht. Einige weigern sich daher, EUTF-Gelder anzunehmen. Andere nehmen die EUTF-Finanzierung an, und kritisieren den Fonds trotzdem, etwa für die Finanzierung von Menschenrechtsverletzungen, zum Beispiel durch die Unterstützung von Rückführungen der sogenannten libyschen Küstenwache. Andere I-NGOs nehmen die EUTF-Gelder an und halten lieber diplomatisch den Mund, um die Beziehungen zum Geber nicht zu gefährden.

Vielleicht wichtiger noch als die Frage nach dem „Wo?“ ist also die Frage: „Mit wessen Geld arbeiten NGOs?“ Etliche Hilfsorganisationen etwa „haben sich vielleicht nicht aus den Lagern zurückgezogen, aber wohl aus der Zusammenarbeit mit UNHCR“, erzählt eine NGO-Vertreterin. Ähnlich wie in anderen EU-Nachbarländern ist die UN-Flüchtlingsagentur für NGOs gleichzeitig wichtiger Geldgeber sowie stark kritisierter Akteur. Während eine Kooperation mit UNHCR wegen der reichen Auftragsmöglichkeiten begehrt ist, wird die Agentur gleichzeitig für die Art und Weise kritisiert, wie sie Flüchtlinge vernachlässigt und ihre Partner als bloß passive Implementierungspartner behandelt. Schließlich rechtfertigt MSF ihre Arbeit in Migrantenlagern eben durch die Unabhängigkeit von staatlichen, internationalen und überstaatlichen Gebern.

Andere I-NGOs wiederum behaupten, auch mit UNHCR- bzw. EUTF-Geld prinzipientreue humanitäre Arbeit leisten zu können. Es liege weder am Ort noch an der Förderquelle, sondern an der eigenen Fähigkeit, bestimmte Prinzipien durchzusetzen. Inwiefern es in Libyen überhaupt möglich ist (und wie viele I-NGOs es tatsächlich schaffen), humanitäre Prinzipien durchzusetzen, und sie möglicherweise auch noch mit advocacy zu kombinieren, bleibt eine offene Frage.

Unterstützung der libyschen Zivilgesellschaft

In den vergangenen Jahren leiteten IOs, die EU und einzelne Kooperationsagenturen verschiedene Projekte ein, deren Ziel es ist, die Entwicklung der libyschen Zivilgesellschaft zu unterstützen. ACTED ist beispielsweise seit 2012 mit einem Projekt in über 15 libyschen Gemeinden tätig. Mit Unterstützung der GIZ hat ACTED darüber hinaus eine Online-Plattform eingerichtet, die den Austausch zwischen Organisationen der libyschen Zivilgesellschaft fördern sowie deren Sichtbarkeit erhöhen soll.

Weitere Projekte zur Stärkung der libyschen Zivilgesellschaft werden von UN-Agenturen wie der UNFPA und UNSMIL Human Rights Division gefördert.

Diese Initiativen sind an alle libyschen NGOs gerichtet, ungeachtet der Bereiche, in denen sie tätig sind. Selbst ein von der UN-Migrationsagentur IOM geführtes Projekt für die Professionalisierung der libyschen NGOs ist – zumindest auf dem Papier – nicht auf das Thema Migration beschränkt. ‚Professionalisierung‘ bezeichnet in diesem Kontext den Erwerb von Kenntnissen und Kompetenzen, die als notwendig gelten, um auf dem humanitären Weltmarkt wettbewerbsfähig zu sein. Dies schließt unter anderem das Know-How über den Zugang zu Ausschreibungen, das Einreichen von Projektvorschlägen, die Durchführung von geförderten Tätigkeiten, die Buchhaltung und das Berichterstatten an Geber ein. Ein weiteres Professionalisierungsprojekt für libysche NGOs – diesmal mit spezifischem Migrationsfokus – wird vom ICMPD (International Centre for Migration Policy Development) geführt.

Diese Projekte mögen teilweise auch die Entstehung einer kritischen Zivilgesellschaft fördern, die sich für das Selbstbestimmungsrecht der Migrant*innen und gegen die wahllose Ausweitung des europäischen Externalisierungsprozesses engagiert. Allerdings geben zumindest einige dieser Initiativen Anlass zu Bedenken. Zum einen erlegen sie der libyschen Zivilgesellschaft andernorts definierte Kriterien auf und blenden dabei die Bedürfnisse, Kapazitäten, Ideen und Werte lokaler Zusammenhänge aus.

Zum anderen werden Selbständigkeit und Handlungsspielraum lokaler NGOs bei einigen Projekten deutlich in Frage gestellt. Zum Beispiel ist das ICMPD-Professionalisierungsprojekt Bestandteil eines breiteren Programms für das Strategic and Institutional Management of Migration in Libya. Das Projekt wird in Zusammenarbeit mit einem staatlichen Grenzmanagementakteur, dem Libyan National Team for Border Security and Management, durchgeführt. Zudem nehmen an den Workshops auch verschiedene Ministerien sowie die staatliche Commission for Civil Society, die für die Registrierung von NGOs zuständig ist, teil. Dies sorgte für Unbehagen unter vielen NGO-Vertreter*innen. Einige zogen sich nach dem ersten Treffen zurück. Erst nach einigem Zögern beschlossen andere, weiter mitzumachen.

Eine weitere Sorge ist, dass libysche NGOs durch Professionalisierungsprojekte in den internationalen humanitären Markt gedrängt und kooptiert werden, dessen Regeln von den Gebern geschrieben werden. NGOs etwa, die bislang auf freiwilliger Arbeit basierten, dürften künftig radikale Veränderungen erleben.

Auch die junge und noch unerfahrene libysche Zivilgesellschaft wird sich zunehmend mit Gewissensfragen konfrontiert sehen – in der Grauzone zwischen humanitärem und externalisiertem Raum.

Coverpicture: "Understanding humanitarian needs at the Libyan-Tunesian border" (CC) DFID UK Department for International Development