Analyse auf Deutsch unten.

This Analysis is part of the Bi-monthly Bulletin 2

In view of the recently concluded mid-term review of the EU’s budget, funding for the externalisation of migration control has been at the top of the political agendas of EU member states and institutions. In the words of the European Commission and the European External Action Service, funding “ensure[s] that the actions undertaken… continue delivering results.” A substantial increase in the EU budget is on the cards, at the same time as a possible shift towards a supposedly new “preventive model” for external migration control.

Funding externalisation under the 2021-2027 EU budget

Under the current budget, EU border externalisation initiatives are funded through three Commission Directorate-Generals: Neighbourhood and Enlargement Negotiations (DG NEAR), International Partnerships (DG INTPA) and Migration and Home Affairs (DG HOME). They oversee a variety of different funds that, either in whole or in part, provide what in EU jargon is called “external funding” – that is, funding for projects outside EU territory.

DG NEAR is responsible for the Instrument for Pre-accession Assistance (IPA III) as well as the Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument (NDICI) funds earmarked for the EU’s “neighbourhood.” DG INTPA administers NDICI funds which are destined for countries beyond the EU’s immediate neighbourhood. This fund, also referred to as “Global Europe,” channels the biggest share of external funding.

DG HOME is responsible for the Asylum Migration and Integration Fund (AMIF), the Border Management and Visa Instrument (BMVI), and the Internal Security Fund (ISF). With regard to externalisation, the AMIF focuses “on supporting actions that are not development-oriented and serve the interest of internal Union policies.” The ISF focuses on enhancing cooperation with third countries “in areas of relevance to the Union’s internal security,” including “combating cross-border criminal smuggling networks.” A report by Statewatch and the Transnational Institute explains in more detail how the home affairs funds finance border externalisation.

Finally, certain agencies, such as Frontex, the European Asylum Agency (EUAA) and Europol, hold their own budgets which may be used for migration and border related projects beyond EU borders.

NDICI: institutionalising “containment development”

NDICI is fundamental to the external dimension of EU migration control. With a budget of €79.5 billion, it replaces and merges ten different external funding instruments into one. It is the EU’s main development instrument and, as set out in the founding legislation, 93% of NDICI funds must comply with Official Development Assistance (ODA) criteria, such as recipient country ownership. ODA is supposed to promote and specifically target the economic development and welfare of developing countries.

At the same time, the NDICI Regulation sets a target for 10% of the total fund to be “dedicated particularly to actions supporting management and governance of migration and forced displacement.” As the Commission’s report on the use of external funding instruments for 2022 shows, 13.6% of the total committed in 2022 was dedicated to migration. This not only underscores the often-raised criticism of diverting development aid for migration control purposes, but also represents a risk to the integrity of ODA. Evaluations of funding under the NDICI by CeSPI and Oxfam have further cemented these concerns.

Some of the projects funded under NDICI are a direct continuation of projects financed by the European Trust Fund for Africa (EUTF), a €5 billion initiative launched in 2015 which fostered what has been termed the “containment” approach to development. Through this, development interventions for issues such as job creation or adaptation to climate change are based on the idea that addressing these “root causes” will diminish majority world citizens’ ambitions to move to Europe.

A draft action file produced by the Council of the EU’s Operational Mechanism for the External Dimension of Migration (MOCADEM) in January 2023 shows that NDICI is seen as a direct continuation of the EUTF. There is therefore an evident path dependency and normalisation of such migration-related interventions creeping into broader development aims.

This instrumentalisation of development is further highlighted by the built-in “flexible incitative [sic] approach” of NDICI. This “positive” conditionality mechanism aims to reward countries for their willingness to engage in, for example, fighting against smuggling and trafficking or showing cooperation on deportation and readmission. However, making access to development aid conditional on migration control objectives has been criticised, not least because it goes against the EU’s own development principles and leads to ineffective assistance when funding does not go where it is most needed.

For the EU’s “Southern Neighbourhood”^[1] there is a “Multi-Country Migration Programme for the Southern Neighbourhood” (MCMP) which is supposed to “provide a flexible source of funding”, allowing for special measures and “country-specific actions that… offer to selected countries an incentive to go beyond what their country MIP [multiannual indicative programme] offers, in line with a flexible incitative approach”. In Sub-Saharan Africa this approach is operationalised through the action “Flexible Mechanism for Migration and Forced Displacement”. However, there is a lack of transparency regarding what is funded under this mechanism, which has so far mobilised €200m, and how countries are selected to receive additional funding.

Member states in the driving seat

While civil society and the European Parliament lament a lack of oversight and transparency of NDICI projects, member states have increased their role through the “NDICI Coordination Group on Migration,” which was set up specifically for member states to oversee migration programming under the NDICI.

Member states are also highly involved in the Team Europe Initiatives (TEIs). These are initiatives involving EU and national institutions and agencies “around which European funding instruments and modalities coalesce to bring a transformational impact“ in a selected priority area – one of which is irregular migration. NDICI projects are supposed to support these initiatives, but other funding methods and partners are also used.

For example, the TEI on the Central Mediterranean brings together the European Commission and the European External Action Service (EEAS), along with 11 EU and Schengen member states,^[2] which have together mobilised €1.13 billion in national and EU funding. The TEI on the Atlantic/Western Mediterranean Route is taken forward by the Commission and the EEAS, with nine EU and Schengen member states,^[3] which have so far mobilised €908 million. Even if “Team Europe” is essentially a branding exercise, it is one which provides another way to create alliances for further externalising migration control.

Mid-term review: more funding for migration control

The mid-term review of the current EU budget, the Multi-Annual Financial Framework (MFF) 2021–27, was finalised this spring. It was launched by the Commission in June 2023, with the institution calling for an increase in the EU budget due to the economic situation and the war in Ukraine, which had “pushed the resources of the EU budget to the point of exhaustion.”

Several important changes have been agreed. Earlier this year, the Council gave final approval to a total of €64.6 billion in additional funding, which was approved by the Parliament. Of this amount, €7.6 billion is for NDICI, aiming at, amongst other things, the “continuation of actions previously undertaken through the EU Trust Fund for Africa.”

An additional €2 billion will go to the AMIF and BMVI funds, as well as the budget of the EU Asylum Agency (EUAA). This is to address “urgent challenges and needs related to migration and border management” and the implementation of the Pact on Migration and Asylum, including the heavily criticized border procedure.

Finally, the maximum amount of the Solidarity and Emergency Aid Reserve (SEAR) has been increased by €1.5 billion. This fund is dedicated to both natural disasters on European territories and natural disasters and humanitarian crises in non-EU states.

A Spanish Council presidency paper discussed in the following section gives some indication of how the additional funding may be used.

Spanish presidency paper: proposals to improve the “effectiveness” of externalisation funding

A November 2023 document illustrates both the priorities of the Spanish Council presidency (in place from July-December 2023) and grants some insight into how the increased funding may be used. It builds on an earlier presidency paper that called for the necessity “to achieve more and better funding for the external dimension of migration.”

The paper contains several suggestions to render internal EU coordination more efficient. It proposes strengthening existing Council working parties or establishing a new ad hoc Council mechanism to monitor the use of funds more closely. It also calls for more regular and systematic dissemination of information on externalisation funding, including the improvement of online databases such as the Financial Transparency System (FTS) and EU Aid Explorer.

A “migration marker” used by EU officials to track the use of NDICI funds for migration purposes could be extended to other funds, the paper suggests. It also strongly emphasises the need for more “executive and short-term funding mechanisms” to prevent irregular migration, and highlights that the development objective of NDICI restrains the more operational needs required for a “preventive model”.

The Spanish presidency’s proposed “preventive model” (a term coined in September 2023) deviates from the more common, but equally contested, understanding of a preventive approach that focuses on “root causes”. Instead, it is primarily concerned with operational border and migration management efforts in non-EU states: for example, the purchase of vehicles, vessels, and surveillance equipment; or meeting the needs of forcibly displaced persons hosted by partner countries. To back up this approach, the paper says EU member states “should consider the possibilities of strengthening other funding tools of our external dimension toolbox.”

Whose crisis?

According to the Spanish Presidency, a “preventive approach” is necessary because longer-term actions focusing on root causes both fail to “effectively address the migration crises that have already erupted” and “to prevent impending crises that are building up.” This framing overshadows the structural reasons that cause “crises” to emerge in the first place and demonstrates the productivity of crisis labelling.

Firstly, labelling something as a “migration crisis” shifts the focus from the humanitarian crises produced by the absence of safe and legal pathways to a perceived crisis of state sovereignty. In doing so, it silences the fact that migrants encounter crises on their journeys, which are themselves the result of restrictive migration governance and the absence of legal pathways.

Secondly, crisis and emergency framing has been used by EU agencies and member states to derogate from legal norms and safeguards. An emphasis on operational cooperation with third states is likely to enhance this trend.

Thirdly, EU-funded border and migration control capacities in non-EU countries are likely to aggravate the very crises they aim to solve – rendering available pathways more dangerous without significantly reducing migration. This possibility is particularly concerning given the use of the “more for more principle,” heralded by the Spanish presidency as ensuring “genuine involvement of partner countries.” Ultimately, this means that more financial, material and other resources are given to the countries most willing to cooperate in the EU’s migration containment agenda.

Putting “capacity building” into perspective

The Spanish presidency’s emphasis on operational support and the “more for more principle” are not new. Two decades ago, the EU set up its first financial instrument dedicated to the provision of financial and material support to non-EU countries for migration and border management operations. Meanwhile, the “more for more principle” was first introduced in 2011 under the EU’s Global Approach to Migration and Mobility (GAMM).

Since then, scholars have considered how this so-called capacity building has helped frame migration control initiatives as technocratic, neutral and apolitical. Other research has shown that it reproduces Eurocentric categories of migration governance that do not neatly map onto, for example, less state-centric notions of mobility in countries such as Niger. Further, research has warned of the possibility of it negatively affecting freedom of movement within the Economic Community of West African States (ECOWAS). Finally, scholars have pointed to the often self-serving nature of capacity building as such, often profiting and being driven by the European (and global) border-industrial complex.

Migration control considerations that require strengthening the security apparatus of partner states are a central element in capacity building initiatives. Strong concerns have been raised by journalists and rights groups. These concerns pertain to human rights abuses and a lack of scrutiny.

EU funding for so-called migration management has resulted in pushbacks of refugees and migrant workers to the deserts of Morocco, Tunisia, and Mauritania. Finally, rights groups have repeatedly warned over the negative human rights implications of some projects funded under the NDICI in Tunisia and Libya, especially those building the capacities of the Tunisian and Libyan coast guards. Furthermore, recurrent drownings have been reported at the hands of the Senegalese navy, which has received support from the EU and its member states, in particular Spain, for almost two decades.

Concerns also relate to the question of who is being funded. For example, prior to the outbreak of the current civil war in Sudan, EU migration funds have reportedly indirectly supported the Rapid Support Forces. Another recurrent question raised by journalists pertains to the question of what (else) is happening with donated materials. In Senegal, vehicles donated by the EU through the EUTF were used to violently repress democratic protests in 2023.

Finally, there is the collateral damage accepted by EU policy makers. These concerns have been raised strongly in regard to the EU’s anti-smuggling agenda in pre-coup Niger, but also more recently in the context of the EU- Mauritania deal and its linked support for capacity building. Here, observers have raised strong concerns over how these measures aggravate acute risks for the Afro-Mauritanian community, (further) inflaming racial tensions and social polarization in the country.

Besides these concerns, shifting geopolitical alliances on the African continent also puts in question the future feasibility of the EU externalisation agenda. The ongoing political reconfigurations are likely to impact the EU’s ability to be an “agenda setter”. This is most starkly illustrated by the 2023 military coup in Niger which has resulted not only in the suspension of security cooperation and financial support to the country by the EU, but also the abrogation of the much-criticized 2015 law against migrant smuggling by the Nigerien government. In a statement announcing the repeal, the military government stated that the law "did not take into account the interests of Niger and its citizens."

Put differently, the shifting geopolitical context has enabled African states to challenge the EU and EU member states as hegemonic actors. Therefore, an additional question emerges: whether the EU is at risk of undermining its relations with non-EU countries when it pushes them to adopt migration policies which contribute to the global racialized exclusion of their citizens, negatively affect local economies and lead to human insecurity.

Besides the wider concerns raised above, policies that perpetuate longstanding asymmetric and unequal relations in the field of migration and beyond, are untenable in the longer term. Working towards establishing truly mutually beneficial relations is not only advisable but necessary. The emphasis on enhancing operational cooperation in the EU’s external migration and border management, mirrored both in the proposed MFF budget increase and the Spanish presidency paper, instead falls within the longer-term, broader logics of the increasingly challenged toolbox of EU security and migration control.

Ways forward

Billions more euros are being made available for EU migration and border control externalisation initiatives through the mid-term revision of the EU budget. The Spanish presidency paper offers a glimpse behind the scenes of the negotiations and offers some idea of what moving towards a “preventive approach”, centred around operational capacity-building, means in practice.

While the risks of such an approach are not unknown, the key to challenging it is to build a better understanding of what is happening on the ground. To do so, European civil society needs to develop and reinforce alliances with partners in countries affected by EU policies, to enable joint challenges and confrontations to the externalisation agenda. Civil society may also make use of the concern of some member states – or, at least, the Spanish delegation – over the opacity of EU spending on externalisation. This may make it possible to exert pressure for more transparency of EU external migration funding and its translation into projects on the ground.

Fassung auf Deutsch

Dieser Text ist Teil der Bi-monthly Bulletin 2

Analyse: Ein Fass ohne Boden: Weitere Milliarden Euro für externalisierte Grenzkontrollen

Leonie Jegen und Zina Weisner für migration-control.info

Mit Blick auf die kürzlich abgeschlossene Halbzeitüberprüfung des EU-Haushalts steht die Finanzierung der Externalisierung der Migrationskontrolle ganz oben auf der politischen Agenda der EU-Mitgliedstaaten und -Institutionen. Nach den Worten der Europäischen Kommission und des Europäischen Auswärtigen Dienstes stellt die Finanzierung sicher, "dass die durchgeführten Maßnahmen weiterhin Ergebnisse liefern". Eine beträchtliche Aufstockung des EU-Haushalts ist geplant, während gleichzeitig ein möglicher Wechsel zu einem vermeintlich neuen "präventiven Modell" für die externe Migrationskontrolle ansteht.

Externalisierung von Finanzmitteln im Rahmen des EU-Haushalts 2021-2027

Im Rahmen des aktuellen Haushaltsplans werden die EU-Initiativen zur Externalisierung der Grenzen durch drei Generaldirektionen der Kommission finanziert: Nachbarschafts- und Erweiterungsverhandlungen (GD NEAR), Internationale Partnerschaften (GD INTPA) und Migration und Inneres (GD HOME). Sie beaufsichtigen eine Vielzahl verschiedener Fonds, die entweder ganz oder teilweise das bereitstellen, was im EU-Jargon als "externe Finanzierung" bezeichnet wird - also die Finanzierung von Projekten außerhalb des EU-Gebietes.

Die GD NEAR ist für das Instrument für Heranführungshilfe (IPA III) sowie für das Instrument für Nachbarschaft, Entwicklung und internationale Zusammenarbeit (NDICI) zuständig, das für die "Nachbarschaft" der EU bestimmt ist. Die GD INTPA verwaltet die NDICI-Mittel, die für Länder außerhalb der unmittelbaren Nachbarschaft der EU bestimmt sind. Über diesen Fonds, der auch als "Globales Europa" bezeichnet wird, wird der größte Teil der Außenfinanzierung abgewickelt.

Die GD HOME ist zuständig für den Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF), das Instrument für Grenzverwaltung und Visa (BMVI) und den Fonds für die innere Sicherheit (ISF). Im Hinblick auf die Externalisierung konzentriert sich der AMIF "auf die Unterstützung von Maßnahmen, die nicht entwicklungsorientiert sind und den Interessen der internen Unionspolitiken dienen". Der ISF konzentriert sich auf die Verbesserung der Zusammenarbeit mit Drittländern "in Bereichen, die für die innere Sicherheit der Union von Bedeutung sind", einschließlich der "Bekämpfung von grenzüberschreitenden kriminellen Schmuggelnetzen". Ein Bericht von Statewatch und dem Transnational Institute erklärt detaillierter, wie die Mittel für Inneres die Finanzierung der Außengrenzen ermöglichen.

Schließlich verfügen einige Agenturen wie Frontex, die Europäische Asylagentur (EUAA) und Europol über eigene Budgets, die für migrations- und grenzbezogene Projekte jenseits der EU-Grenzen verwendet werden können.

NDICI: Institutionalisierung der "Containment-Entwicklung"

Das NDICI ist von grundlegender Bedeutung für die externe Dimension der EU-Migrationskontrolle. Mit einem Budget von 79,5 Mrd. EUR ersetzt er zehn verschiedene externe Finanzierungsinstrumente und fasst sie zu einem einzigen zusammen. Es ist das wichtigste Entwicklungsinstrument der EU, und wie in den Gründungsvorschriften festgelegt, müssen 93 % der NDICI-Mittel den Kriterien der öffentlichen Entwicklungshilfe (ODA) entsprechen, wie etwa der Eigenverantwortung des Empfängerlandes. Die öffentliche Entwicklungshilfe soll die wirtschaftliche Entwicklung und das Wohlergehen der Entwicklungsländer fördern und gezielt darauf ausgerichtet sein.

Gleichzeitig sieht die NDICI-Verordnung vor, dass 10 % des gesamten Fonds "insbesondere für Maßnahmen zur Unterstützung der Steuerung und Kontrolle von Migration und Vertreibung" verwendet werden sollen. Wie der Bericht der Kommission über die Verwendung externer Finanzierungsinstrumente für das Jahr 2022 zeigt, wurden 13,6 % der im Jahr 2022 insgesamt gebundenen Mittel für die Migration eingesetzt. Dies unterstreicht nicht nur die oft geäußerte Kritik an der Umleitung von Entwicklungshilfe für Zwecke der Migrationskontrolle, sondern stellt auch ein Risiko für die Integrität der öffentlichen Entwicklungshilfe dar. Evaluierungen der Finanzierungen im Rahmen des NDICI durch CeSPI und Oxfam haben diese Bedenken weiter erhärtet.

Einige der im Rahmen des NDICI finanzierten Projekte sind eine direkte Fortsetzung von Projekten, die aus dem Europäischen Treuhandfonds für Afrika (EUTF) finanziert wurden, einer 2015 gestarteten Initiative mit einem Volumen von 5 Mrd. EUR, die den sogenannten "Containment"-Ansatz für die Entwicklung fördert. Dabei basieren Entwicklungsmaßnahmen für Themen wie die Schaffung von Arbeitsplätzen oder die Anpassung an den Klimawandel auf der Idee, dass die Bekämpfung dieser "Grundursachen" die Ambitionen der Mehrheit der Weltbevölkerung, nach Europa zu ziehen, einschränken wird.

Ein Entwurf des Aktionsdossiers, das der Rat des operativen Mechanismus der EU für die externe Dimension der Migration (MOCADEM) im Januar 2023 erstellt hat, zeigt, dass das NDICI als direkte Fortsetzung des EUTF angesehen wird. Es gibt also eine offensichtliche Pfadabhängigkeit und eine Normalisierung solcher migrationsbezogener Interventionen, die sich in umfassendere Entwicklungsziele einschleichen.

Diese Instrumentalisierung der Entwicklung wird durch den eingebauten "flexiblen Anreizansatz" des NDICI noch deutlicher. Dieser "positive" Konditionalitätsmechanismus zielt darauf ab, Länder für ihre Bereitschaft zu belohnen, sich z. B. im Kampf gegen Schleusung und Menschenhandel zu engagieren oder bei Abschiebung und Rückübernahme zu kooperieren. Es wurde jedoch kritisiert, den Zugang zu Entwicklungshilfe von Zielen der Migrationskontrolle abhängig zu machen, nicht zuletzt, weil dies den eigenen Entwicklungsgrundsätzen der EU zuwiderläuft und zu ineffektiver Hilfe führt, wenn die Mittel nicht dort ankommen, wo sie am dringendsten benötigt werden.

Für die "südliche Nachbarschaft" der EU^[4] gibt es ein "Mehrländer-Migrationsprogramm für die südliche Nachbarschaft" (MCMP), das "eine flexible Finanzierungsquelle" bieten soll, die besondere Maßnahmen und "länderspezifische Aktionen, die ... ausgewählten Ländern einen Anreiz bieten, über das hinauszugehen, was ihr nationales MRP [Mehrjahresrichtprogramm] bietet, im Einklang mit einem flexiblen Anreizkonzept" ermöglicht. In Subsahara-Afrika wird dieser Ansatz durch die Aktion "Flexibler Mechanismus für Migration und Zwangsvertreibung" umgesetzt. Es mangelt jedoch an Transparenz darüber, was im Rahmen dieses Mechanismus, der bisher 200 Millionen Euro mobilisiert hat, finanziert wird und wie die Länder ausgewählt werden, die zusätzliche Mittel erhalten.

Die Mitgliedstaaten im Fahrersitz

Während die Zivilgesellschaft und das Europäische Parlament einen Mangel an Überwachung und Transparenz der NDICI-Projekte beklagen, haben die Mitgliedstaaten ihre Rolle durch die "NDICI-Koordinierungsgruppe für Migration" gestärkt, die speziell für die Mitgliedstaaten eingerichtet wurde, um die Migrationsprogrammierung im Rahmen des NDICI zu überwachen.

Die Mitgliedstaaten sind auch stark an den Team-Europe-Initiativen (TEI) beteiligt. Dabei handelt es sich um Initiativen, an denen EU- und nationale Einrichtungen und Agenturen beteiligt sind, "um die herum sich europäische Finanzierungsinstrumente und -modalitäten zusammenschließen, um eine transformative Wirkung zu erzielen" in einem ausgewählten Schwerpunktbereich - zu dem auch die irreguläre Migration gehört. NDICI-Projekte sollen diese Initiativen unterstützen, aber es werden auch andere Finanzierungsmethoden und Partner genutzt.

An der TEI für das zentrale Mittelmeer beteiligen sich beispielsweise die Europäische Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) sowie 11 EU- und Schengen-Mitgliedstaaten,^[5] die zusammen 1,13 Mrd. EUR an nationalen und EU-Mitteln mobilisiert haben. Die TEI für die Atlantik-/Westliche Mittelmeerroute wird von der Kommission und dem EAD zusammen mit neun EU- und Schengen-Mitgliedstaaten vorangetrieben,^[6] die bisher 908 Millionen Euro mobilisiert haben. Auch wenn es sich bei "Team Europa" im Wesentlichen um eine Branding-Maßnahme handelt, so bietet sie doch eine weitere Möglichkeit, Allianzen zur weiteren Externalisierung der Migrationskontrolle zu schaffen.

Halbzeitbilanz: mehr Mittel für die Migrationskontrolle

Die Halbzeitüberprüfung des aktuellen EU-Haushalts, des Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) 2021-27, wurde in diesem Frühjahr abgeschlossen. Er wurde von der Kommission im Juni 2023 auf den Weg gebracht. Die Institution forderte eine Aufstockung des EU-Haushalts aufgrund der wirtschaftlichen Lage und des Krieges in der Ukraine, der "die Ressourcen des EU-Haushalts an den Rand der Erschöpfung gebracht" habe.

Es wurden mehrere wichtige Änderungen vereinbart. Anfang dieses Jahres hat der Rat zusätzliche Mittel in Höhe von insgesamt 64,6 Milliarden Euro endgültig genehmigt, die vom Parlament gebilligt wurden. Davon entfallen 7,6 Mrd. EUR auf den NDICI, der unter anderem die "Fortsetzung der zuvor über den EU-Treuhandfonds für Afrika durchgeführten Maßnahmen" zum Ziel hat.

Weitere 2 Milliarden Euro fließen in die Fonds AMIF und BMVI sowie in den Haushalt der EU-Asylagentur (EUAA). Damit sollen "dringende Herausforderungen und Bedürfnisse im Zusammenhang mit Migration und Grenzmanagement" sowie die Umsetzung des Migrations- und Asylpakts, einschließlich des stark kritisierten Grenzverfahrens, angegangen werden.

Schließlich wurde der Höchstbetrag der Solidaritäts- und Soforthilfereserve (SEAR) um 1,5 Milliarden Euro erhöht. Dieser Fonds ist sowohl für Naturkatastrophen in europäischen Gebieten als auch für Naturkatastrophen und humanitäre Krisen in Nicht-EU-Staaten bestimmt.

Ein Papier des spanischen Ratsvorsitzes, das im folgenden Abschnitt erörtert wird, gibt einige Hinweise darauf, wie die zusätzlichen Mittel verwendet werden können.

Papier des spanischen Ratsvorsitzes: Vorschläge zur Verbesserung der "Wirksamkeit" der Externalisierungsfinanzierung

Ein Dokument vom November 2023 veranschaulicht sowohl die Prioritäten der spanischen Ratspräsidentschaft (die von Juli bis Dezember 2023 amtiert) als auch einen Einblick in die Verwendung der erhöhten Mittel. Es stützt sich auf ein früheres Papier des Ratsvorsitzes, in dem gefordert wurde, dass "mehr und bessere Mittel für die externe Dimension der Migration bereitgestellt werden müssen".

Das Papier enthält mehrere Vorschläge, um die EU-interne Koordinierung effizienter zu gestalten. Es wird vorgeschlagen, die bestehenden Arbeitsgruppen des Rates zu stärken oder einen neuen Ad-hoc-Ratsmechanismus einzurichten, um die Verwendung der Mittel genauer zu überwachen. Außerdem fordert es eine regelmäßigere und systematischere Verbreitung von Informationen über die Finanzierung der Externalisierung, einschließlich der Verbesserung von Online-Datenbanken wie dem Finanztransparenzsystem (FTS) und dem EU Aid Explorer.

Ein "Migrationsmarker", der von EU-Beamten verwendet wird, um die Verwendung von NDICI-Mitteln für Migrationszwecke zu verfolgen, könnte auf andere Fonds ausgeweitet werden, schlägt das Papier vor. Das Papier unterstreicht auch die Notwendigkeit von mehr "exekutiven und kurzfristigen Finanzierungsmechanismen" zur Verhinderung irregulärer Migration und betont, dass das Entwicklungsziel des NDICI die für ein "präventives Modell" erforderlichen operationellen Anforderungen einschränkt.

Das von der spanischen Ratspräsidentschaft vorgeschlagene "Präventivmodell" (ein im September 2023 geprägter Begriff) weicht von dem gebräuchlicheren, aber ebenso umstrittenen Verständnis eines präventiven Ansatzes ab, der sich auf die "Grundursachen" konzentriert. Stattdessen geht es in erster Linie um operative Grenz- und Migrationsmanagementmaßnahmen in Nicht-EU-Staaten, z. B. den Kauf von Fahrzeugen, Schiffen und Überwachungsausrüstung oder die Deckung des Bedarfs von Vertriebenen, die von Partnerländern aufgenommen wurden. Um diesen Ansatz zu unterstützen, sollten die EU-Mitgliedsstaaten laut dem Papier "die Möglichkeiten zur Stärkung anderer Finanzierungsinstrumente unseres Werkzeugkastens der externen Dimension in Betracht ziehen".

Wessen Krise?

Nach Ansicht des spanischen Ratsvorsitzes ist ein "präventiver Ansatz" notwendig, da längerfristige Maßnahmen, die sich auf die eigentlichen Ursachen konzentrieren, nicht ausreichen, um "die bereits ausgebrochenen Migrationskrisen wirksam zu bekämpfen" und "drohende Krisen, die sich anbahnen, zu verhindern". Diese Formulierung überschattet die strukturellen Gründe, die "Krisen" überhaupt erst entstehen lassen, und zeigt, wie produktiv die Etikettierung von Krisen ist.

Erstens verlagert die Bezeichnung "Migrationskrise" den Schwerpunkt von den humanitären Krisen, die durch das Fehlen sicherer und legaler Wege entstehen, auf eine vermeintliche Krise der staatlichen Souveränität. Auf diese Weise wird die Tatsache ausgeblendet, dass Migranten auf ihren Reisen Krisen begegnen, die ihrerseits das Ergebnis einer restriktiven Migrationspolitik und fehlender legaler Wege sind.

Zweitens haben EU-Agenturen und Mitgliedstaaten das Framing von Krisen und Notfällen genutzt, um von Rechtsnormen und Schutzmechanismen abzuweichen. Die Betonung der operativen Zusammenarbeit mit Drittstaaten wird diesen Trend wahrscheinlich noch verstärken.

Drittens werden die von der EU finanzierten Grenz- und Migrationskontrollkapazitäten in Nicht-EU-Ländern wahrscheinlich genau die Krisen verschärfen, die sie lösen sollen, indem sie die verfügbaren Wege gefährlicher machen, ohne die Migration wesentlich zu reduzieren. Diese Möglichkeit ist besonders besorgniserregend, wenn man bedenkt, dass der spanische Ratsvorsitz das Prinzip "mehr für mehr" ankündigte, um eine "echte Beteiligung der Partnerländer" zu gewährleisten. Letztendlich bedeutet dies, dass mehr finanzielle, materielle und andere Ressourcen an die Länder vergeben werden, die am ehesten bereit sind, an der EU-Agenda zur Eindämmung der Migration mitzuwirken.

Kapazitätsaufbau" in die richtige Perspektive rücken

Die Betonung der spanischen Ratspräsidentschaft auf operative Unterstützung und das Prinzip "mehr für mehr" sind nicht neu. Vor zwei Jahrzehnten richtete die EU ihr erstes Finanzinstrument ein, das der finanziellen und materiellen Unterstützung von Nicht-EU-Ländern bei Migrations- und Grenzschutzmaßnahmen diente. Das Prinzip "mehr für mehr" wurde erstmals 2011 im Rahmen des Gesamtansatzes der EU für Migration und Mobilität (GAMM) eingeführt.

Seitdem haben Wissenschaftler untersucht, wie dieser sogenannte Kapazitätsaufbau dazu beigetragen hat, Initiativen zur Migrationskontrolle als technokratisch, neutral und unpolitisch darzustellen. Andere Forschungen haben gezeigt, dass dadurch eurozentrische Kategorien der Migrationssteuerung reproduziert werden, die sich beispielsweise nicht mit den weniger staatszentrierten Vorstellungen von Mobilität in Ländern wie Niger in Einklang bringen lassen. Darüber hinaus wurde in der Forschung davor gewarnt, dass es sich negativ auf die Freizügigkeit innerhalb der Wirtschaftsgemeinschaft Westafrikanischer Staaten (ECOWAS) auswirken könnte. Schließlich haben Wissenschaftler auf den oft eigennützigen Charakter des Kapazitätsaufbaus als solchem hingewiesen, der häufig vom europäischen (und globalen) grenzindustriellen Komplex profitiert und von diesem vorangetrieben wird.

Überlegungen zur Migrationskontrolle, die eine Stärkung des Sicherheitsapparats der Partnerstaaten erfordern, sind ein zentrales Element der Initiativen zum Kapazitätsaufbau. Von Journalisten und Menschenrechtsgruppen wurden starke Bedenken geäußert. Diese Bedenken beziehen sich auf Menschenrechtsverletzungen und einen Mangel an Kontrolle.

Die EU-Finanzierung für das so genannte Migrationsmanagement hat dazu geführt, dass Flüchtlinge und Arbeitsmigranten in die Wüsten Marokkos, Tunesiens und Mauretaniens zurückgedrängt wurden. Schließlich haben Menschenrechtsgruppen wiederholt vor den negativen Auswirkungen einiger im Rahmen des NDICI finanzierter Projekte in Tunesien und Libyen auf die Menschenrechte gewarnt, insbesondere bei Projekten zum Ausbau der Kapazitäten der tunesischen und libyschen Küstenwache. Darüber hinaus wurden immer wieder Ertrinkungsfälle durch die senegalesische Marine gemeldet, die seit fast zwei Jahrzehnten von der EU und ihren Mitgliedstaaten, insbesondere Spanien, unterstützt wird.

Bedenken gibt es auch in Bezug auf die Frage, wer finanziert wird. So wurden beispielsweise vor dem Ausbruch des derzeitigen Bürgerkriegs im Sudan Berichten zufolge die schnellen Eingreiftruppen indirekt mit EU-Migrationsgeldern unterstützt. Eine weitere Frage, die von Journalisten immer wieder gestellt wird, betrifft die Frage, was (sonst) mit den gespendeten Materialien geschieht. Im Senegal wurden von der EU über die EUTF gespendete Fahrzeuge zur gewaltsamen Unterdrückung demokratischer Proteste im Jahr 2023 eingesetzt.

Schließlich gibt es noch den von den politischen Entscheidungsträgern der EU akzeptierten Kollateralschaden. Diese Bedenken wurden im Zusammenhang mit der EU-Agenda zur Bekämpfung des Menschenschmuggels im Niger vor dem Putsch, aber auch in jüngerer Zeit im Zusammenhang mit dem Abkommen zwischen der EU und Mauretanien und der damit verbundenen Unterstützung für den Aufbau von Kapazitäten lautstark geäußert. Hier haben Beobachter starke Bedenken darüber geäußert, wie diese Maßnahmen die akuten Risiken für die afro-mauretanische Gemeinschaft verschärfen und die rassistischen Spannungen und die soziale Polarisierung im Land (weiter) anheizen.

Neben diesen Bedenken stellen auch die sich verändernden geopolitischen Allianzen auf dem afrikanischen Kontinent die zukünftige Durchführbarkeit der EU-Außenpolitik in Frage. Die laufenden politischen Umgestaltungen werden sich wahrscheinlich auf die Fähigkeit der EU auswirken, eine "Agenda-Setterin" zu sein. Am deutlichsten zeigt dies der Militärputsch in Niger im Jahr 2023, der nicht nur zur Aussetzung der Sicherheitszusammenarbeit und der finanziellen Unterstützung des Landes durch die EU geführt hat, sondern auch zur Aufhebung des viel kritisierten Gesetzes von 2015 gegen die Schleusung von Migranten durch die nigrische Regierung. In einer Erklärung, in der die Aufhebung angekündigt wurde, erklärte die Militärregierung, dass das Gesetz "die Interessen Nigers und seiner Bürger nicht berücksichtigt" habe.

Anders ausgedrückt: Der veränderte geopolitische Kontext hat es den afrikanischen Staaten ermöglicht, die EU und die EU-Mitgliedstaaten als hegemoniale Akteure herauszufordern. Daher stellt sich die Frage, ob die EU Gefahr läuft, ihre Beziehungen zu Nicht-EU-Ländern zu untergraben, wenn sie diese zu einer Migrationspolitik drängt, die zur globalen rassistischen Ausgrenzung ihrer Bürger beiträgt, sich negativ auf die lokale Wirtschaft auswirkt und zu menschlicher Unsicherheit führt.

Abgesehen von den oben angesprochenen Bedenken ist eine Politik, die seit langem bestehende asymmetrische und ungleiche Beziehungen im Bereich der Migration und darüber hinaus aufrechterhält, auf lange Sicht unhaltbar. Es ist nicht nur ratsam, sondern auch notwendig, auf die Schaffung wirklich für beide Seiten vorteilhafter Beziehungen hinzuarbeiten. Die Betonung der Verbesserung der operativen Zusammenarbeit bei der EU-Außenmigration und dem Grenzmanagement, die sich sowohl in der vorgeschlagenen Aufstockung des MFR-Budgets als auch im Papier des spanischen Ratsvorsitzes widerspiegelt, fügt sich stattdessen in die längerfristige, umfassendere Logik des zunehmend in Frage gestellten Instrumentariums der EU-Sicherheit und Migrationskontrolle ein.

Wege nach vorn

Im Rahmen der Halbzeitüberprüfung des EU-Haushalts werden weitere Milliarden Euro für EU-Migrations- und Grenzkontrollinitiativen zur Verfügung gestellt. Das Papier des spanischen Ratsvorsitzes bietet einen Blick hinter die Kulissen der Verhandlungen und vermittelt eine Vorstellung davon, was die Hinwendung zu einem "präventiven Ansatz", in dessen Mittelpunkt der Aufbau von operativen Kapazitäten steht, in der Praxis bedeutet.

Auch wenn die Risiken eines solchen Ansatzes nicht unbekannt sind, besteht der Schlüssel zu seiner Bekämpfung darin, ein besseres Verständnis für die Geschehnisse vor Ort zu entwickeln. Zu diesem Zweck muss die europäische Zivilgesellschaft Allianzen mit Partnern in Ländern, die von der EU-Politik betroffen sind, aufbauen und verstärken, um gemeinsame Herausforderungen und Konfrontationen mit der Externalisierungsagenda zu ermöglichen. Die Zivilgesellschaft kann sich auch die Besorgnis einiger Mitgliedstaaten - oder zumindest der spanischen Delegation - über die Undurchsichtigkeit der EU-Ausgaben für die Außenbeziehungen zunutze machen. Auf diese Weise könnte Druck ausgeübt werden, um mehr Transparenz bei der Finanzierung der EU-Außenmigration und deren Umsetzung in Projekte vor Ort zu erreichen.