Bi-monthly Bulletin 2

July 3rd, 2024

Deutsch unten

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Outsourcing borders.

Monitoring EU externalisation policy

Bulletin 02, 3 July 2024

“Like all walls it was ambiguous, two-faced. What was inside it and what was outside it depended upon which side of it you were on.”

Ursula K. Le Guin, The Dispossessed

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About this bulletin

This project, carried out by Statewatch and and funded by Brot für die Welt, Misereor, medico international and Pro Asyl, aims to make the EU’s externalisation policies, plans and practices public. In doing so it seeks to highlight their impact on the rights of people on the move, as well as democratic standards, transparency and accountability. It addresses a lack of public information by publishing relevant EU documents, in this phase primarily those produced or discussed by the Council of the EU. It also tackles the overflow of information that results from a variety of EU institutions, working groups and national governments involved in the externalisation agenda by summarising thematic and regional developments, and by analysing key issues in depth.


About this bulletin -- 1

Editorial -- 2

Thematic and regional developments -- 4

-- Border management --- 4

-- Deportation and readmission -- 6

-- Migration partnerships -- 10

-- Budgets and funding -- 11

Analysis: A bottomless pit: billions more euros for externalised border controls --13

Analysis: Visa sanctions to increase deportations -- 20


On 1 February this year, His Excellency Willem van de Voorde, “Ambassador Extraordinary and Plenipotentiary” and Permanent Representative of Belgium to the EU, received a letter from Juan Fernando López Aguilar, who at the time was chairman of the European Parliament’s civil liberties committee (LIBE).

Aguilar was seeking information on something called the Operational Coordination Mechanism for the External Dimension of Migration, also known as MOCADEM, for its initials in French (mécanisme de coordination opérationnelle pour la dimension extérieure des migrations).

MOCADEM, which is part of the Council of the EU, was set up in January 2022 to “prepare and propose operational actions” in or with non-EU states that the EU wants to rope into its migration control agenda. The origins of its legal basis lie not in EU immigration and asylum law, but emergency powers related to “a terrorist attack or a natural or man-made disaster”.

Beyond that, little is known of its workings. Aguilar’s letter to van der Voorde noted:

As the committee responsible for asylum and migration in the European Parliament, LIBE should receive relevant documents and information regarding the MOCADEM, given the LIBE competences in the field and the principle of sincere cooperation between institutions.”

Unlike the Spanish authorities, whom Aguilar wrote to in July last year, the Belgian authorities did at least reply – only to flatly refuse Aguilar’s request.

“Given the specific operational and implementing nature of the work of the MOCADEM, I regret to inform you that the Council is unable to accede to your request,” van de Voorde wrote. That was not all, however – he also took the time to argue that the Parliament has no competence over any of the matters dealt with by MOCADEM.

“MOCADEM does not adopt any ‘measures’ within the meaning of your committee’s responsibilities as described in Annex VI of the Parliament’s Rules of Procedure,” the Ambassador Extraordinary and Plenipotentiary declared.

This view is open to debate. Those Rules of Procedure say the LIBE committee is responsible for “measures concerning the entry and movement of persons, asylum and migration,” for “measures concerning an integrated management of the common borders,” as well as those concerning all EU “bodies and agencies” operating as part of the EU’s “area of freedom, security and justice” – one of which is Frontex, the border agency.

The question here, then, is: what constitutes a “measure”? As part of this bulletin, we are publishing almost two dozen documents produced or discussed for MOCADEM meetings over the last eight months, and they show that officials have been very busy.

Scores, if not hundreds, of “actions” – one might be tempted to say “measures” – are being put in place by EU agencies and institutions to try to control, monitor and regulate the movement of people far from EU territory. And MOCADEM is the body tasked with preparing many of them: its legal remit gives it the power to propose “operational actions” to the Committee of Permanent Representatives (Coreper), the body that van de Voorde currently chairs, “in any area relevant for the relationships between the European Union and the third country concerned in the field of migration.”

Is an “operational action” a “measure”? Is an “action” listed in a MOCADEM document – for example, the €40 million project to support Tunisian “border management” – a “measure”? Does the European Parliament have a legal right to scrutinise the EU’s support for migration and border control in non-EU states? Are EU governments attempting to avoid any form of democratic oversight for their attempts to strengthen political links with, and financial support for, governments in the EU’s “Southern Neighbourhood” and beyond, in the name of halting the movements of migrants and refugees?

The first three questions are perhaps best left to the lawyers. The answer to the last question is, undoubtedly, yes.

As the documents we are publishing show, the “operational actions” coordinated by MOCADEM are both extensive and expensive: they encompass states on the shores of the Atlantic and the Indian Ocean and many others in between, and the total cost runs into hundreds of millions of euros, at least. And, as one of the two analyses in this bulletin demonstrates, much of that expenditure is formally classed as development aid.

It takes a very particular frame of mind to think that buying surveillance equipment for an authoritarian government’s border police “promotes and specifically targets the economic development and welfare of developing countries.” Yet that is the point we have reached. European governments can spend vast sums of public money to bolster the repressive agencies and powers of foreign states, who go on to commit egregious human rights abuses, yet elected representatives are denied the right to scrutinise these actions.

It is because of problems such as this, of course, that this bulletin exists. We hope you find it useful in your work to challenge the ongoing externalisation of border and migration controls – an old and failed agenda that serves the interests of political elites and profiteers, whilst reinforcing a violent and exclusionary political order. There has never been a more urgent time to work against it.

Chris Jones, Statewatch

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Auslagerung von Grenzen

Beobachtung der EU-Außenpolitik

Bulletin 02, 3. Juli 2024

"Wie alle Mauern war sie zweideutig, mit zwei Gesichtern. Was innerhalb und was außerhalb war, hing davon ab, auf welcher Seite man sich befand."

Ursula K. Le Guin, Die Enteigneten

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Über dieses Bulletin

Das von Statewatch und durchgeführte und von Brot für die Welt, Misereor, medico international und Pro Asyl finanzierte Projekt zielt darauf ab, die Externalisierungspolitik, -pläne und -praktiken der EU öffentlich zu machen. Auf diese Weise sollen die Auswirkungen auf die Rechte von Menschen auf der Flucht sowie auf demokratische Standards, Transparenz und Rechenschaftspflicht aufgezeigt werden. Sie behebt den Mangel an öffentlichen Informationen durch die Veröffentlichung relevanter EU-Dokumente, in dieser Phase vor allem solcher, die vom Rat der EU erstellt oder erörtert wurden. Darüber hinaus wird die Informationsflut, die sich aus einer Vielzahl von EU-Institutionen, Arbeitsgruppen und nationalen Regierungen ergibt, die an der Externalisierungsagenda beteiligt sind, durch eine Zusammenfassung thematischer und regionaler Entwicklungen sowie durch eine eingehende Analyse von Schlüsselfragen bewältigt.


Über dieses Bulletin -- 1

Editorial -- 2

Thematische und regionale Entwicklungen -- 4

-- Grenzverwaltung 4

-- Abschiebung und Rückübernahme 6

-- Migrationspartnerschaften 10

-- Budgets und Finanzierung 11

Analyse: Ein Fass ohne Boden: Weitere Milliarden Euro für externalisierte Grenzkontrollen -- 13

Analyse: Visa-Sanktionen sollen Abschiebungen verstärken -- 20


Am 1. Februar dieses Jahres erhielt Seine Exzellenz Willem van de Voorde, "Außerordentlicher und Bevollmächtigter Botschafter" und Ständiger Vertreter Belgiens bei der EU, einen Brief von Juan Fernando López Aguilar, der zu diesem Zeitpunkt Vorsitzender des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten des Europäischen Parlaments (LIBE) war.

Aguilar war auf der Suche nach Informationen über den so genannten operativen Koordinierungsmechanismus für die externe Dimension der Migration, auch bekannt als MOCADEM (mécanisme de coordination opérationnelle pour la dimension extérieure des migrations), dessen Initialen auf Französisch lauten.

Der MOCADEM, der Teil des Rates der EU ist, wurde im Januar 2022 eingerichtet, um "operative Maßnahmen" in oder mit Nicht-EU-Staaten vorzubereiten und vorzuschlagen, die die EU in ihre Migrationskontrollagenda einbinden möchte. Seine Rechtsgrundlage ist nicht das EU-Einwanderungs- und Asylrecht, sondern eine Notstandsbefugnis im Zusammenhang mit "einem Terroranschlag oder einer Naturkatastrophe oder einer vom Menschen verursachten Katastrophe".

Darüber hinaus ist wenig über seine Funktionsweise bekannt. In Aguilars Brief an van der Voorde heißt es:

"Als der für Asyl und Migration zuständige Ausschuss des Europäischen Parlaments sollte LIBE angesichts der Zuständigkeiten von LIBE in diesem Bereich und des Grundsatzes der aufrichtigen Zusammenarbeit zwischen den Institutionen relevante Dokumente und Informationen über das MOCADEM erhalten."

Im Gegensatz zu den spanischen Behörden, an die sich Aguilar im Juli letzten Jahres gewandt hatte, antworteten die belgischen Behörden zumindest - nur um Aguilars Antrag rundweg abzulehnen.

"In Anbetracht der besonderen operativen und ausführenden Natur der Arbeit des MOCADEM bedauere ich, Ihnen mitteilen zu müssen, dass der Rat Ihrem Ersuchen nicht nachkommen kann", schrieb van de Voorde. Das war aber noch nicht alles - er nahm sich auch die Zeit, um zu argumentieren, dass das Parlament für keine der vom MOCADEM behandelten Angelegenheiten zuständig ist.

"Der MOCADEM ergreift keine 'Maßnahmen' im Sinne der Zuständigkeiten Ihres Ausschusses, wie sie in Anlage VI der Geschäftsordnung des Parlaments beschrieben sind", erklärte der Außerordentliche und Bevollmächtigte Botschafter.

Diese Ansicht ist umstritten. Laut Geschäftsordnung ist der LIBE-Ausschuss zuständig für "Maßnahmen betreffend die Einreise und den Personenverkehr, Asyl und Migration", für "Maßnahmen betreffend eine integrierte Verwaltung der gemeinsamen Grenzen" sowie für alle "Einrichtungen und Agenturen" der EU, die im Rahmen des "Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" tätig sind - eine davon ist die Grenzschutzagentur Frontex.

Die Frage ist also: Was ist eine "Maßnahme"? Im Rahmen dieses Bulletins veröffentlichen wir fast zwei Dutzend Dokumente, die in den letzten acht Monaten für MOCADEM-Sitzungen erstellt oder erörtert wurden, und sie zeigen, dass die Beamten sehr beschäftigt waren.

Dutzende, wenn nicht Hunderte von "Aktionen" - man könnte versucht sein, "Maßnahmen" zu sagen - werden von EU-Agenturen und -Institutionen durchgeführt, um die Freizügigkeit von Menschen fernab des EU-Gebietes zu kontrollieren, zu überwachen und zu regeln. Und das MOCADEM ist das Gremium, das mit der Vorbereitung vieler dieser Maßnahmen betraut ist: Sein rechtlicher Auftrag gibt ihm die Befugnis, dem Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV), dessen Vorsitz van de Voorde derzeit innehat, "operative Maßnahmen" in allen Bereichen vorzuschlagen, "die für die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und dem betreffenden Drittland im Bereich der Migration relevant sind".

Ist eine "operative Aktion" eine "Maßnahme"? Ist eine "Aktion", die in einem MOCADEM-Dokument aufgeführt ist - zum Beispiel das 40-Millionen-Euro-Projekt zur Unterstützung der tunesischen "Grenzverwaltung" - eine "Maßnahme"? Hat das Europäische Parlament das Recht, die Unterstützung der EU für Migration und Grenzkontrolle in Nicht-EU-Staaten zu überprüfen? Versuchen die EU-Regierungen, jede Form der demokratischen Kontrolle für ihre Versuche zu vermeiden, die politischen Verbindungen mit und die finanzielle Unterstützung für Regierungen in der "südlichen Nachbarschaft" der EU und darüber hinaus zu stärken, um die Bewegungen von Migranten und Flüchtlingen zu stoppen?

Die ersten drei Fragen überlässt man vielleicht am besten den Juristen. Die Antwort auf die letzte Frage lautet zweifelsohne "Ja".

Wie die von uns veröffentlichten Dokumente zeigen, sind die vom MOCADEM koordinierten "operativen Maßnahmen" sowohl umfangreich als auch teuer: Sie betreffen Staaten an den Küsten des Atlantiks und des Indischen Ozeans und viele andere dazwischen, und die Gesamtkosten belaufen sich auf mindestens Hunderte von Millionen Euro. Und wie eine der beiden Analysen in diesem Bulletin zeigt, wird ein Großteil dieser Ausgaben formal als Entwicklungshilfe eingestuft.

Man muss schon eine sehr spezielle Geisteshaltung haben, um zu glauben, dass der Kauf von Überwachungsausrüstung für die Grenzpolizei einer autoritären Regierung "die wirtschaftliche Entwicklung und das Wohlergehen von Entwicklungsländern fördert und gezielt darauf abzielt". Doch genau das ist der Punkt, den wir erreicht haben. Die europäischen Regierungen können riesige Summen öffentlicher Gelder ausgeben, um die repressiven Behörden und Kräfte ausländischer Staaten zu unterstützen, die dann ungeheuerliche Menschenrechtsverletzungen begehen, und dennoch wird den gewählten Vertretern das Recht verweigert, diese Maßnahmen zu überprüfen.

Wegen Problemen wie diesen gibt es natürlich dieses Bulletin. Wir hoffen, dass es Ihnen bei Ihrer Arbeit nützlich ist, um die anhaltende Externalisierung von Grenz- und Migrationskontrollen in Frage zu stellen - eine alte und gescheiterte Agenda, die den Interessen politischer Eliten und Profiteure dient und gleichzeitig eine gewalttätige und ausgrenzende politische Ordnung stärkt. Nie war es dringender als jetzt, dagegen vorzugehen.

Chris Jones, Statewatch

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